Sisällysluettelo
Suomessa julkisten hankintojen korruptio voidaan piilottaa tarjouspyyntöjen teknisiin vaatimuksiin. Kilpailutus järjestetään näennäisesti avoimena, mutta ehdot voidaan laatia niin, että vain ennalta suosittu toimittaja pystyy täyttämään ne. Huomattavasti edullisemmat kilpailijat suljetaan ulkopuolelle ja veronmaksajat pakotetaan maksamaan tarpeettoman kalliista tuotteista. Kun julkista päätösvaltaa käytetään tarkoituksellisesti tietyn yrityksen suosimiseen yhteisen edun kustannuksella, kyse on korruptiosta – riippumatta siitä, maksetaanko lahjus käteisellä vai ei.
KORRUPTIO ON KIRJOITETTU TARJOUSPYYNNÖN EHTOIHIN
Suomea markkinoidaan mielellään maailman vähiten korruptoituneiden maiden joukkoon kuuluvana oikeusvaltiona. Samalla julkisiin hankintoihin käytetään vuosittain kymmeniä miljardeja euroja järjestelmässä, jossa kilpailun lopputulokseen voidaan vaikuttaa jo ennen tarjousten jättämistä. Kun hankinnan tekniset vaatimukset laaditaan tietyn valmistajan tuotteelle sopiviksi, kilpailusta voidaan sulkea pois halvempia ja käyttötarkoitukseen täysin soveltuvia vaihtoehtoja. Menettely voidaan naamioida normaaliksi viranomaistoiminnaksi, vaikka sen tarkoituksena olisi ohjata julkisia varoja ennalta suositulle toimittajalle.
Tällaista tarkoituksellista suosintaa ei pidä kaunistella hankintatekniseksi ongelmaksi, hallinnolliseksi puutteeksi tai kilpailutuksen epäonnistumiseksi. Kun julkista valtaa käytetään tietoisesti yhden yrityksen taloudellisen edun ajamiseen muiden kustannuksella, kyse on korruptiivisesta vallankäytöstä. Rikosoikeudellinen arviointi on erillinen kysymys, mutta korruption käsitettä ei voida rajata pelkkiin rahalahjuksiin.
Erityisen tehokkaaksi menettely muuttuu silloin, kun syrjivät ehdot esitetään teknisesti välttämättöminä. Ajoneuvon moottorin iskutilavuudelle asetetaan tarkka yläraja, huoltojärjestelmä sidotaan tiettyyn valmistajaan tai tuotteen mitoille määritellään poikkeuksellisen kapeat toleranssit. Yksittäiset vaatimukset saattavat näyttää harmittomilta, mutta niiden yhdistelmällä voidaan varmistaa, että kilpailuun jää vain yksi todellinen vaihtoehto.
Näin voidaan rakentaa tarjouskilpailu, jonka lopputulos on käytännössä ratkaistu jo ennen sen alkamista. Hankintailmoitus julkaistaan, tarjouksia pyydetään ja päätöksestä laaditaan asianmukainen pöytäkirja. Hallinnollinen näytelmä etenee sääntöjen mukaiselta näyttävässä järjestyksessä, vaikka kilpailun perimmäinen tarkoitus on voitu tuhota jo tarjouspyynnön ensimmäisillä sivuilla.
KUN 35 PROSENTTIA HALVEMPI AJONEUVO HYLÄTÄÄN, ON SELITYSTEN OLTAVA PITÄVIÄ
Vuosina 1995–2009 Suomen julkiselle sektorille tarjottiin useissa sadoissa ajoneuvohankinnoissa amerikkalaisia Ford-, Chevrolet- ja Dodge-ajoneuvoja. Silloisten valuuttakurssien ja hankintalaskelmien perusteella vaihtoehdot olisivat olleet noin 15–35 prosenttia edullisempia kuin monet lopulta hankitut Mercedes-Benz Sprinterit, Toyota Land Cruiserit ja muut suurten maahantuojien edustamat ajoneuvot. Suurissa hankintakokonaisuuksissa mahdolliset säästöt olisivat voineet nousta satoihin tuhansiin euroihin.
Kilpailutuksissa havaittiin kuitenkin toistuvasti menettelyjä, joissa teknisiä ehtoja muutettiin tai täsmennettiin tarjottujen vaihtoehtojen kannalta ratkaisevalla tavalla. Yhdessä tilanteessa ajoneuvon moottorin iskutilavuus ei saanut ylittää 3 000 kuutiosenttimetriä. Toisissa tapauksissa vaadittiin yhteensopivuutta Mercedes-Benzin Star-diagnostiikkajärjestelmän kanssa. Tällaisilla ehdoilla voitiin sulkea pois ajoneuvoja, jotka olisivat muutoin soveltuneet hankinnan käyttötarkoitukseen ja olleet hinnaltaan huomattavasti edullisempia.
Miksi veronmaksajien pitäisi maksaa ajoneuvosta esimerkiksi 100 000 euroa, jos vastaavaan käyttötarkoitukseen soveltuva vaihtoehto olisi saatavissa 70 000 eurolla? Miksi moottorin iskutilavuudesta pitäisi tehdä ratkaiseva valintaperuste, jos ajoneuvon suorituskyky, turvallisuus, kuljetuskapasiteetti ja käyttökustannukset täyttävät todelliset tarpeet? Entä millä perusteella yhden valmistajan diagnostiikkajärjestelmästä voidaan tehdä ehdoton vaatimus, jos huolto voidaan järjestää asianmukaisesti myös muilla laitteilla?
Näihin kysymyksiin ei riitä vastaukseksi se, että tekniset vaatimukset on kirjattu tarjouspyyntöön. Juuri niiden tarkoituksenmukaisuus ja alkuperä pitäisi selvittää. Jos vaatimuksia on muutettu nimenomaan edullisemman kilpailijan sulkemiseksi pois, kyse on tietoisesta kilpailun manipuloinnista. Jos tarkoituksena on ollut suosia tiettyä toimittajaa julkisen edun kustannuksella, kyse on korruptiosta.
Kuvattujen vuosien 2007–2009 tapausten lopullinen todentaminen edellyttää alkuperäisten tarjouspyyntöjen, niiden muutosten ja hankintapäätösten tarkastamista. Olennaista on kuitenkin se, että tällainen kilpailun manipulointi on teknisesti yksinkertaista toteuttaa ja ulkopuoliselle vaikeaa havaita.
SUURTEN TOIMITTAJIEN ASEMA VOIDAAN TURVATA SULKEMALLA MUUT ULOS
Suomen julkisissa ajoneuvohankinnoissa toimivat suuret maahantuojat ja jälleenmyyntiorganisaatiot, kuten Veho ja Keskon autokaupan toimijat, sekä lukuisat muut vakiintuneet toimittajat. Julkisissa hankinnoissa voidaan käyttää myös suurten yritysryhmien tuotteita ja palveluita muilla toimialoilla. Suuri markkina-asema ei sinänsä osoita korruptiota, mutta sen ylläpitämiseen voidaan käyttää kilpailua vääristäviä menettelyjä, jos hankintayksiköiden päätösvaltaa käytetään tarkoituksellisesti vakiintuneiden toimittajien suosimiseen.
Suosinta voidaan toteuttaa kopioimalla tarjouspyyntöön yhden valmistajan tekniset ominaisuudet, asettamalla tarpeettomia huoltoverkostovaatimuksia, edellyttämällä aikaisempia toimituksia juuri suomalaiselle julkiselle sektorille tai yhdistämällä hankintoja niin suuriksi kokonaisuuksiksi, etteivät pienemmät kilpailijat pysty osallistumaan. Myös laadun pisteytys voidaan rakentaa siten, että kalliimpi tuote saa ratkaisevan edun ominaisuuksista, joilla on vain vähäinen käytännön merkitys.
Erityisen räikeäksi menettely muuttuu, jos kilpailun aikana lisätään ehtoja, jotka sattuvat sulkemaan pois juuri markkinoille pyrkivän halvemman vaihtoehdon. Silloin olisi tutkittava, kuka muutosta esitti, millä perusteella se hyväksyttiin ja oliko muutoksesta keskusteltu jonkin toimittajan kanssa ennen sen julkaisemista.
Vakiintuneista toimittajasuhteista voidaan rakentaa itseään ylläpitävä järjestelmä. Ensin hankitaan yhden valmistajan kalustoa, sitten siihen sopivia huolto- ja diagnostiikkalaitteita ja lopuksi uusien hankintojen ehdoksi asetetaan yhteensopivuus aikaisemmin hankitun järjestelmän kanssa. Näin alkuperäinen toimittajavalinta voi määrätä tulevienkin kilpailutusten lopputulosta vuosien ajan. Jos vaatimusten tarkoituksena on tietoisesti estää vaihtoehtoisten tuotteiden pääsy markkinoille, kyse ei ole enää tehokkaasta hankintatoimesta vaan julkisen vallan väärinkäytöstä.
VOITELU, MATKAT JA HENKILÖKOHTAISET EDUT ON TUTKITTAVA
Korruptio ei edellytä rahalla täytettyä kirjekuorta. Hankintapäätöksiin voidaan pyrkiä vaikuttamaan myös matkoilla, kestityksellä, majoituksella, henkilökohtaisilla palveluksilla ja pitkäaikaisilla vastavuoroisilla suhteilla. Jos tällaisia etuja tarjotaan henkilöille, jotka voivat vaikuttaa tarjouspyyntöjen teknisiin vaatimuksiin tai hankintapäätöksiin, niiden tarkoitus ja yhteys julkisen vallan käyttöön on selvitettävä.
Erityisesti erikoisajoneuvojen hankinnoissa valmistajien, varustelijoiden, maahantuojien ja julkisten hankintayksiköiden väliset suhteet muodostavat kokonaisuuden, jonka läpinäkyvyys on välttämätöntä. Esimerkiksi Iisalmessa toimivan Profile Vehiclesin kaltaisten erikoisajoneuvovalmistajien sekä ajoneuvojen jälleenmyyjien ja hankintayksiköiden välisistä suhteista olisi perusteltua selvittää, millaista yhteydenpitoa hankintojen valmistelun yhteydessä on käyty ja millaisia mahdollisia sidonnaisuuksia osapuolten välillä on ollut.
Jos hankinnoista vastaaville henkilöille on järjestetty toimittajien kustantamia Lapin-matkoja tai muuta henkilökohtaista kestitystä, asiaa ei pitäisi kuitata tavanomaisena asiakassuhteiden hoitamisena. Olisi selvitettävä, kuka matkat on maksanut, ketkä niille ovat osallistuneet, mitä hankintoja osallistujat ovat valmistelleet ja onko matkojen sekä hankintapäätösten välillä ollut yhteyttä. Nimettyjä yrityksiä koskevat konkreettiset lahjontaepäilyt on kuitenkin todennettava asiakirjoilla tai muulla luotettavalla näytöllä ennen kuin niitä voidaan esittää tapahtuneina tosiasioina.
Julkisen vallan käyttäjien henkilökohtaiset suhteet toimittajiin eivät saa ratkaista sitä, mihin veronmaksajien rahat käytetään. Jos päätöksiä ohjataan henkilökohtaisten etujen perusteella, kyse on korruptiosta riippumatta siitä, kuinka siististi hankintapäätöksen perustelut on kirjoitettu.
MILJARDIEN EUROJEN KUSTANNUSRISKI
Julkisten hankintojen vuosittainen arvo Suomessa on kymmeniä miljardeja euroja. Kun hankintojen mittakaava on näin suuri, jo suhteellisen vähäinen kilpailun vääristyminen voi aiheuttaa valtavia taloudellisia menetyksiä.
Jos 38 miljardin euron vuosittaisista hankintamenoista säästettäisiin viisi prosenttia tehokkaammalla kilpailulla, julkisia varoja vapautuisi 1,9 miljardia euroa. Kymmenen prosentin säästö merkitsisi 3,8 miljardia ja viidentoista prosentin säästö 5,7 miljardia euroa vuodessa. Nämä ovat laskennallisia esimerkkejä, eivät tutkimuksella vahvistettuja arvioita korruption aiheuttamista menetyksistä. Ne osoittavat kuitenkin, kuinka suuret taloudelliset panokset julkisten hankintojen kilpailullisuuteen liittyvät.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkimuksessa havaittiin, että yli puolessa tarkastelluista julkisista hankinnoista saatiin enintään kolme tarjousta. Noin 22 prosenttiin hankinnoista saatiin vain yksi tarjous tai ei yhtään tarjousta. Näiden lukujen perusteella ei voida päätellä, kuinka suuri osa hankinnoista sisältää korruptiota, mutta kilpailun vähäisyys on kiistaton ongelma.
Erityisen huolestuttavaa on, ettei pelkkä tarjousten määrän seuraaminen paljasta kaikkia kilpailun rajoituksia. Jos tarjouspyyntö on laadittu niin, että kymmenestä mahdollisesta toimittajasta yhdeksän tietää jo etukäteen tulevansa hylätyksi, kilpailuun saattaa osallistua vain yksi yritys. Lopullisista hankinta-asiakirjoista ei välttämättä ilmene, kuinka paljon edullisempia vaihtoehtoja markkinoilla olisi ollut.
KORRUPTIO EI KATOA SILLÄ, ETTÄ SE KIRJOITETAAN VIRALLISEEN ASIAKIRJAAN
Suomessa hankintalaki kieltää perusteettomasti kilpailua rajoittavat tekniset vaatimukset ja tarjoajien syrjinnän. Ongelma ei siten ole pelkästään lainsäädännön puuttuminen vaan myös sen valvonta ja mahdollisten väärinkäytösten paljastaminen.
Hankintayksikön on suhteellisen helppoa vedota teknisiin, toiminnallisiin tai huollollisiin perusteisiin. Huomattavasti vaikeampaa on selvittää jälkikäteen, ovatko nämä perusteet olleet aidosti välttämättömiä vai onko ne valittu tietyn toimittajan suosimiseksi. Vielä vaikeampaa on osoittaa, kuka on tosiasiassa vaikuttanut vaatimusten laatimiseen.
Siksi merkittävästi kilpailua rajoittavien teknisten vaatimusten alkuperä pitäisi tehdä jäljitettäväksi. Olisi dokumentoitava, kuka vaatimuksen on esittänyt, mihin käyttötarpeeseen se perustuu, mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja on arvioitu ja miksi vähemmän rajoittava vaatimus ei olisi riittänyt.
Myös tarjouskilpailujen aikana tehtyihin muutoksiin olisi kiinnitettävä erityistä huomiota. Jos teknistä vaatimusta muutetaan tavalla, joka sulkee pois aikaisemmin kelvollisen tuotteen, muutokselle pitäisi olla selkeä, tarkistettavissa oleva peruste. Lisäksi olisi selvitettävä, onko hankinnan valmisteluun osallistunut sellaisia toimittajia, jotka ovat myöhemmin hyötyneet kyseisistä muutoksista.
Julkisia hankintoja ei pitäisi voida käyttää yksittäisten yritysten taloudellisten etujen turvaamiseen. Jos tarjouspyyntöjen teknisiä ehtoja laaditaan tarkoituksellisesti tätä varten, kyse on korruptiivisesta menettelystä, vaikka viralliset asiakirjat näyttäisivät ulospäin moitteettomilta.
VERONMAKSAJA MAKSAA KORRUPTION HINNAN
Suomessa perustellaan jatkuvasti verotuksen korkeutta, julkisen velan kasvua ja palveluihin kohdistuvia säästöjä valtion ja kuntien rahoitustarpeilla. Samaan aikaan julkisten hankintojen kustannustehokkuudessa on ongelmia, joiden todellisia taloudellisia vaikutuksia ei tunneta riittävän tarkasti.
Jos julkisessa hankinnassa maksetaan 20 tai 30 prosenttia tarpeettomasti korkeampi hinta siksi, että edullisemmat vaihtoehdot on tarkoituksellisesti suljettu pois, ylimääräinen kustannus ei katoa mihinkään. Se siirtyy veronmaksajien maksettavaksi. Vastaavasti toimittajalle syntyy taloudellista hyötyä, jota se ei välttämättä olisi saavuttanut aidosti avoimessa kilpailussa.
Tämän vuoksi julkisten hankintojen tarkoituksellinen manipulointi on erityisen vakavaa vallan väärinkäyttöä. Päätöksiä tehdään muiden rahoilla, mutta taloudellinen hyöty voidaan ohjata rajatulle joukolle yrityksiä. Menettelyn seuraukset jakautuvat miljoonille veronmaksajille, joiden on käytännössä mahdotonta seurata yksittäisten tarjouspyyntöjen teknisiä yksityiskohtia.
Suomessa tarvitaan riippumatonta tutkimusta siitä, kuinka usein hankintojen ehdot vastaavat vain yhden valmistajan tuotteita, kuinka usein teknisiä vaatimuksia muutetaan kilpailun aikana ja kuinka suuria hintaeroja kilpailusta suljettujen sekä lopulta valittujen vaihtoehtojen välillä esiintyy. Samalla olisi tutkittava hankintojen valmistelijoiden sidonnaisuuksia ja toimittajien mahdollisuuksia vaikuttaa vaatimusten sisältöön.
Julkisten hankintojen tarkoituksellinen räätälöinti ennalta suosituille toimittajille ei ole harmiton hallinnollinen virhe. Kun sillä käytetään julkista valtaa yksityisen edun ajamiseen yhteisen edun kustannuksella, kyse on korruptiosta. Sitä ei muuta hyväksyttäväksi se, että menettely on puettu teknisten vaatimusten, hankintapäätösten ja virallisten pöytäkirjojen muotoon.
Korruption torjuminen ei voi rajoittua siihen, että etsitään käteislahjuksia tai salaisia rahansiirtoja. On tutkittava myös ne hankintapäätökset, joissa veronmaksajien rahoilla hankitaan tarpeettoman kalliita tuotteita ja halvempien kilpailijoiden pääsy markkinoille estetään keinotekoisilla vaatimuksilla.
Korruptio ei muutu rehelliseksi kilpailuksi sillä, että voittajan nimi jätetään pois tarjouspyynnöstä mutta sen tuotteen ominaisuudet kirjoitetaan pakollisiksi ehdoiksi.
